●觀點

長期護理保險制度緊扣我國人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟發(fā)展階段的新特征，是積極應(yīng)對人口老齡化的重大戰(zhàn)略部署，也是我國社會保障體系不斷健全完善的重要制度安排。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于加快建立長期護理保險制度的意見》提出，用3年左右時間建立適應(yīng)我國基本國情的長期護理保險制度。這是積極應(yīng)對人口老齡化以及與之相伴隨的失能人口增加、家庭護理功能弱化的重大戰(zhàn)略部署，也是我國社會保障體系不斷健全完善的重要制度安排。

在此之前，我國已在2016年、2019年分兩批展開長期護理保險制度試點。在試點探索實踐的基礎(chǔ)上，長期護理保險的制度構(gòu)架既吸收了國際經(jīng)驗，又充分吸取了我國社會保障制度建設(shè)的經(jīng)驗，緊扣我國人口結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟發(fā)展階段的新特征，體現(xiàn)出新制度、新氣象。

第一，覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度安排。長期護理保險制度安排的一個主要特征是覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。覆蓋全民指的是所有符合條件的居民，不論年齡、是否退休，在職職工還是靈活就業(yè)人員、非就業(yè)的居民全部覆蓋。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)指的是長期護理保險的制度安排不再區(qū)分城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民，全部在一個基金池中，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的互助共濟。

我國社會保障制度長期以來的一個現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)之間分割、就業(yè)職工與非就業(yè)居民之間分割。不論是基本養(yǎng)老保險還是基本醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民分別在兩個基金池中，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌共濟。城鄉(xiāng)之間不同的制度安排有其歷史必然性。但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌共濟既有其必要性，也具有可行性。必要性在于，就業(yè)職工與城鄉(xiāng)非就業(yè)群體之間的共濟必要性，能夠促進實現(xiàn)社會保險的基本公平，實質(zhì)性推動共同富裕?？尚行栽谟?，目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過67%，且隨著經(jīng)濟發(fā)展還將進一步提高。在多數(shù)群體已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)、就業(yè)人員以城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)為主的情況下，實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是有基礎(chǔ)的。從各地試點實踐看，覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度安排也是可行的。

第二，公平、適度、可持續(xù)的籌資與待遇機制。在籌資機制上，長期護理保險堅持量能籌資的基本原則，通過設(shè)計基準費率，以不同群體不同的繳費基數(shù)來體現(xiàn)不同的籌資貢獻。相比于定額籌資，基準費率制的籌資機制更能體現(xiàn)社會保險的公平性。長期護理保險作為社會保險，其基本屬性之一就是在籌資上體現(xiàn)縱向公平，收入高者貢獻大。在0.3%的基準費率下，在職職工以其工資收入作為繳費基數(shù)；城鄉(xiāng)居民以當?shù)鼐用袢司芍涫杖胱鳛槔U費基數(shù)；退休職工以基本養(yǎng)老金作為繳費基數(shù)。通過不同的繳費基數(shù)設(shè)置來體現(xiàn)量能籌資的基本原則。

在待遇設(shè)置上，堅持適度原則，在收支平衡的基礎(chǔ)上，從重度失能人員的護理開始，優(yōu)先解決人民群眾最迫切的需求。在具體待遇設(shè)置上，職工參保人按照總費用的70%、居民參保人按照總費用的50%進行保障。當然，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及制度的不斷完善，可逐步覆蓋中度失能人員。

在籌資與待遇上，堅持精算平衡的原則，立足解決社會急需、迫切的護理需求。這也是我國社會保障制度建設(shè)長期堅持的基本原則，已實現(xiàn)制度的長期可持續(xù)。

第三，服務(wù)保障為主的待遇給付方式。長期護理保險在待遇給付方式上，以向失能人員提供護理服務(wù)的方式為主。在一些偏遠地區(qū)護理服務(wù)供給跟不上的情況下，可以使用現(xiàn)金給付。以服務(wù)保障為主，主要考慮長期護理保險的政策目標是緩解失能人員的護理壓力。

隨著我國家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭規(guī)模不斷縮小，核心家庭成為主要的家庭結(jié)構(gòu)模式。與此相對應(yīng)，家庭的護理功能在不斷弱化。同時，對于護理失能人員而言，專業(yè)化要求又較高。在這樣的情況下，失能人員家庭迫切需要專業(yè)化的護理服務(wù)。如果不能解決護理不足的問題，現(xiàn)金補貼也難以發(fā)揮緩解護理壓力的作用。通過長期護理保險的戰(zhàn)略性購買，一方面能夠推動和支持護理服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，解決服務(wù)供給不足的問題，另一方面也能夠滿足失能人員家庭對于護理服務(wù)的供給需求。

服務(wù)供給的模式主要包括機構(gòu)護理服務(wù)、居家和社區(qū)護理服務(wù)。機構(gòu)護理是指在養(yǎng)老院、護理院等機構(gòu)居住并接受護理服務(wù)；居家和社區(qū)護理是指失能人員居家或日間在社區(qū)護理站等接受的護理服務(wù)。考慮到一些失能人員尤其是老年失能人員“在地養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”的需求，長期護理保險在服務(wù)保障上也向居家和社區(qū)護理服務(wù)傾斜，支持發(fā)展提供上門服務(wù)的居家護理服務(wù)。當然，居家和社區(qū)護理也有利于促進家庭護理與社會化、專業(yè)化護理相結(jié)合，從而提高失能人員的護理質(zhì)量。

第四，做好服務(wù)供給是長期護理保險制度穩(wěn)健前行的關(guān)鍵。長期護理保險的基本作用是向參保失能人員提供合適的護理服務(wù)，當前，制約長期護理保險穩(wěn)健發(fā)展的主要挑戰(zhàn)也是護理服務(wù)的供給問題。長期護理服務(wù)供給面臨的主要挑戰(zhàn)是從業(yè)人員短缺的問題，既包括總量上的短缺，也包括質(zhì)量上的短缺。在總量供給上，國家衛(wèi)生健康委數(shù)據(jù)顯示，我國失能失智人員已超4500萬人，目前護工人數(shù)仍然存在較大缺口。社會化護工供給短缺給家庭護理帶來了較大的壓力，“一人失能、全家失衡”的狀況仍然存在，特別是一些雙職工家庭，難以平衡工作與護理之間的沖突。同時，護理機構(gòu)長期面臨護工短缺問題。在質(zhì)量上，現(xiàn)有護工的專業(yè)化水平還存在短板，與社會需求之間存在差距。長期護理既包括基本的生活照護，也包括一些醫(yī)療護理項目，需要護理人員既具有專業(yè)的生活照護經(jīng)驗，也具有一定的醫(yī)療護理能力，還要具有一定的與失能人員溝通的能力。目前我國持證的養(yǎng)老護理員只有約50萬人，護理院護工的流動性也非常高，難以形成有效的人力資本積累。

要解決長期護理服務(wù)人員短缺的問題，一是要提高護工的專業(yè)化水平，加快長期照護師等專業(yè)化人才的培訓與隊伍建設(shè)；二是要合理配置資源，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)以及一些一級、二級醫(yī)療機構(gòu)要針對居民健康需求變化，轉(zhuǎn)型提供失能護理服務(wù)；三是加快智能化服務(wù)以及支持性輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過技術(shù)替代解決人工短缺問題。

（作者為中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員、中國社會科學院大學教授）