本報記者 李丹青

●“十五五”時期的參保擴面，不能再是簡單的人數(shù)累加，而要聚焦重點群體、破解參保堵點

●應(yīng)更注重制度公平性建設(shè)，著力縮小不同群體、不同地區(qū)的社保待遇差距，滿足不同群體需求

●制度完善應(yīng)當以優(yōu)化關(guān)鍵制度安排、補齊制度體系短板、強化制度間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為著力點

社會保險制度關(guān)乎人民的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育、護理保障等基本民生。社會保險制度的優(yōu)劣，對國計民生具有重大且深遠的影響。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確提出“社會保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)”的重要目標，在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面提出系列舉措，同時對城鄉(xiāng)居民、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員等群體加以關(guān)照，對進一步健全社會保障體系作出了相應(yīng)部署。

當前，我國已建立世界上規(guī)模最大的社會保障體系，基本養(yǎng)老保險覆蓋超10億人，基本醫(yī)療保險覆蓋超13億人，但隨著人口老齡化、就業(yè)方式多元化加速發(fā)展，社保領(lǐng)域仍面臨優(yōu)化制度、擴大覆蓋范圍、提升待遇水平等深層次問題。圍繞“如何破解社保改革難點，夯實民生保障根基”，《工人日報》邀請全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成，深度解讀“十五五”時期社保改革路徑與實踐方向。

將制度優(yōu)化擺在首要位置

記者：我國用幾十年時間建立了具有鮮明中國特色、世界上規(guī)模最大、功能完備的社會保障體系，為何還要優(yōu)化社會保障制度？

鄭功成：我國社保制度雖取得舉世矚目的成就，但現(xiàn)行制度安排仍存在公共性不足、公平性不足、可持續(xù)性不足的問題。

首先，社會保險制度是社會公共品，它通過強制共享來促進社會平等，避免參保人之間的風險孤立，從而構(gòu)建一個覆蓋全民、公平共濟的社會安全網(wǎng)。然而，屬地管理的格局使社會保障統(tǒng)籌層次偏低，地區(qū)之間缺乏互濟性，這些弱化了社會保障制度的公共性。

其次，現(xiàn)行制度安排公平性不足主要體現(xiàn)在，一方面，雖然我國社會保障事業(yè)在不斷發(fā)展，但總體投入仍然不足，參保人在養(yǎng)老、醫(yī)療等多方面的后顧之憂仍未能有效解除，社會保障再分配力度偏弱；另一方面，由于政策不統(tǒng)一，地區(qū)之間存在差異性，社會保障體系發(fā)展失衡局面仍然存在，不同群體之間的社會保障權(quán)責差距偏大。例如，職工基本養(yǎng)老保險與勞動關(guān)系緊密綁定且費率居高不下，使靈活就業(yè)人員游離在外。

另外，可持續(xù)性不足體現(xiàn)在，一方面，人口老齡化和社保制度剛性發(fā)展規(guī)律會導致社保基金支付壓力上升；另一方面，現(xiàn)行制度設(shè)計缺陷對基金可持續(xù)性的長期影響不容忽視。退休人員日益增多而繳費者日益減少，也會影響基金的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

記者：“社會保障制度更加優(yōu)化更可持續(xù)”的目標，蘊含著哪些時代考量與現(xiàn)實緊迫性？

鄭功成：當前我國社保制度正面臨多重時代挑戰(zhàn)。一方面是人口老齡化的沖擊，我國老齡化規(guī)模大、速度快，伴隨高齡化、少子化趨勢，養(yǎng)老、醫(yī)療、護理保障的支付壓力持續(xù)攀升，現(xiàn)行制度的可持續(xù)性面臨考驗。另一方面是新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，數(shù)億靈活就業(yè)人員的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)勞動關(guān)系的邊界，而現(xiàn)有社保制度仍以正規(guī)就業(yè)為核心設(shè)計，導致這部分群體保障不足，成為制度覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)。

以互聯(lián)網(wǎng)、大模型等為表征的科技革命不僅全面而深刻地影響著當今世界的生產(chǎn)方式、生活方式與治理方式，也在重構(gòu)財富創(chuàng)造格局與初次分配格局。社保制度作為再分配的重要工具，必須通過制度優(yōu)化強化調(diào)節(jié)功能，破解制度缺陷、回應(yīng)時代挑戰(zhàn)，才能讓社保體系真正走向成熟定型，為應(yīng)對未來風險奠定基礎(chǔ)。

聚焦重點群體，補齊覆蓋短板

記者：目前，我國多層次社會保障制度體系基本建立，養(yǎng)老、醫(yī)保參保率均超95%，哪些群體是社保覆蓋短板？

鄭功成：“十五五”時期的參保擴面，不能再是簡單的人數(shù)累加，而要聚焦重點群體、破解參保堵點。

聚焦新就業(yè)形態(tài)勞動者，構(gòu)建適配其就業(yè)特點的保障模式是首要任務(wù)。當前，我國網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機等新就業(yè)形態(tài)勞動者數(shù)量達8400萬，他們工作自主性強但受平臺管理，勞動關(guān)系認定難，導致傳統(tǒng)社保制度難以完全覆蓋?！笆逦濉逼陂g，要建立與新就業(yè)形態(tài)相適應(yīng)的保障機制，要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參保的戶籍限制，扎實推動職業(yè)傷害保障試點擴大到全國，把更多新就業(yè)形態(tài)人員納入保障范圍。

精準服務(wù)農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等重點群體，提升其參保積極性。農(nóng)民工群體流動性強，社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢、繳費中斷等問題突出；部分靈活就業(yè)人員因收入不穩(wěn)定、繳費基數(shù)偏高，難以保證持續(xù)繳納。同時，失業(yè)保險面臨“覆蓋錯配”困境，參保者多為穩(wěn)定就業(yè)者，而靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等失業(yè)風險較大群體反而難以參保。應(yīng)精準破解制度障礙、補齊群體短板，優(yōu)化繳費檔次設(shè)置，建立彈性繳費機制，允許根據(jù)收入變化自主繳費，讓社會保障網(wǎng)越織越密。

記者：擴大社保覆蓋范圍，對健全社保體系有何意義？

鄭功成：擴大社保覆蓋范圍絕非簡單的數(shù)量疊加，其深層意義體現(xiàn)在三個維度。其一是夯實共同富裕的民生基礎(chǔ)，通過將更多群體納入保障網(wǎng)，尤其是讓低收入者、靈活就業(yè)人員等群體享有公平保障，能有效縮小收入差距與福利鴻溝。其二是增強社保體系的可持續(xù)性，擴大覆蓋范圍能充實繳費基數(shù)、優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)，緩解未來支付壓力，同時讓制度更適應(yīng)時代發(fā)展需求。其三是促進社會公平與穩(wěn)定，通過破除戶籍、勞動關(guān)系等限制，讓靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員平等享有社保權(quán)益，能為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、促進勞動力自由流動提供支撐，彰顯中國式現(xiàn)代化的民生溫度。

注重“雪中送炭” 而非“錦上添花”

記者：社保制度在破解區(qū)域失衡、縮小群體待遇差距等方面，面臨哪些亟待解決的問題？

鄭功成：“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，應(yīng)更注重制度公平性建設(shè)，著力縮小不同群體、不同地區(qū)的社保待遇差距，滿足不同群體需求。

養(yǎng)老保險領(lǐng)域，雖已推進全國統(tǒng)籌，但尚未實現(xiàn)真正的統(tǒng)收統(tǒng)支，區(qū)域間基金余缺分化明顯，部分欠發(fā)達地區(qū)待遇調(diào)整乏力；機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇差距偏大，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低。醫(yī)療保障領(lǐng)域，省級統(tǒng)籌進展不均衡，部分地區(qū)仍停留在地市級統(tǒng)籌，基金統(tǒng)籌效能未充分釋放。

這些差距不僅影響民生福祉，更制約共同富裕推進。優(yōu)化社保制度、提升社保待遇，關(guān)鍵是讓制度改革與民生需求精準對接，要注重“雪中送炭”，而非“錦上添花”，通過社保再分配縮小差距，讓社保回歸互助共濟的公共品屬性。

記者：提高社會保障水平，應(yīng)如何把握盡力而為與量力而行的平衡？

鄭功成：盡力而為，要聚焦群眾最迫切的需求補短板、兜底線。量力而行，則要立足經(jīng)濟發(fā)展階段，避免盲目提待遇引發(fā)制度風險。把握這一平衡，關(guān)鍵是堅守保障適度、權(quán)責清晰、可持續(xù)發(fā)展，在保基本的基礎(chǔ)上滿足多層次需求，更大力度向低收入群體、老年群體、困難群體傾斜，特別是低福利保障群體應(yīng)當是扶助的重中之重，這是讓社會保障走向公平的必由之路，也是讓民生改善與經(jīng)濟發(fā)展同頻共振的必由之路。

在養(yǎng)老保險方面，要逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，縮小與職工養(yǎng)老金的差距，讓農(nóng)村老年人共享發(fā)展成果；醫(yī)療保障領(lǐng)域，要健全多層次醫(yī)療保障體系，優(yōu)化藥品集采、醫(yī)保支付和結(jié)余資金使用政策，完善大病保險制度，降低大病患者的自付比例，減輕群眾就醫(yī)負擔，推行長期護理保險，緩解失能老人家庭的照護壓力。此外，要避免待遇調(diào)整的盲目性，通過精算模型科學測算，確保待遇增長在財政可承受、制度可持續(xù)的范圍內(nèi)。

以系統(tǒng)集成補短板 以高效協(xié)同提效能

記者：“十五五”時期實現(xiàn)社保制度優(yōu)化的思路是什么？

鄭功成：社保制度的剛性特征決定了頂層設(shè)計必須先行?！笆逦濉睍r期，要通過強化頂層設(shè)計和系統(tǒng)思維來克服當前系統(tǒng)性、協(xié)同性不足的缺陷，應(yīng)當以優(yōu)化關(guān)鍵制度安排、補齊制度體系短板、強化制度間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為三個著力點。

其中，優(yōu)化關(guān)鍵制度安排是要對涉及人群廣、資金量大、運行周期長、功能多的關(guān)鍵制度進行優(yōu)化。包括去除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險中的私有化因素，擴展工傷保險、失業(yè)保險的積極功能，審慎設(shè)計長期護理保險、普惠性兒童福利等新制度。補齊制度體系短板是要以覆蓋全生命周期和全體人群為基本目標，拓展社會保障覆蓋面、豐富社會保障體系內(nèi)容。強化體系內(nèi)制度間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是要以整體觀、協(xié)同觀為導向，更加充分地發(fā)揮綜合改革部門的功能，防止不同制度效應(yīng)之間的對沖，做好社會保障領(lǐng)域內(nèi)改革的一致性評價。

記者：您認為應(yīng)如何強化政策協(xié)同、區(qū)域協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“十五五”規(guī)劃建議提出的目標任務(wù)？

鄭功成：現(xiàn)在，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。

首先，要推進制度間系統(tǒng)集成，避免功能對沖。養(yǎng)老保險要與養(yǎng)老服務(wù)、長期護理保險有機聯(lián)動，解決“有錢領(lǐng)卻買不到服務(wù)”的困境；醫(yī)療保險要與公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)深度協(xié)同，推動三醫(yī)聯(lián)動落到實處，讓公立醫(yī)院回歸公益，醫(yī)?；鹁珳手С峙R床需求，而非單純追求結(jié)余。

其次，要強化跨部門高效協(xié)同，打通“信息孤島”與“責任壁壘”。建立人社、醫(yī)保、民政、財政等部門的常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，比如低收入群體的救助信息與醫(yī)保報銷信息實時對接，自動觸發(fā)醫(yī)療救助；推行“一件事一次辦”，讓群眾參保、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇申領(lǐng)無需跨部門跑腿。

另外，要健全區(qū)域與主體間協(xié)同機制，擴大互助共濟范圍。在區(qū)域協(xié)同上，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，醫(yī)?？缡‘惖鼐歪t(yī)結(jié)算要進一步優(yōu)化，消除勞動力流動中的社保障礙；在主體協(xié)同上，要構(gòu)建政府、企業(yè)、社會三方聯(lián)動格局，政府承擔兜底責任，企業(yè)履行主體責任，鼓勵社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)等供給，形成保障合力。

“十五五”時期社保制度優(yōu)化的關(guān)鍵，在于以頂層設(shè)計定方向，以系統(tǒng)集成補短板，以高效協(xié)同提效能，破解公平性、可持續(xù)性不足等深層次問題，讓社保制度成為共同富裕的穩(wěn)定器和民生保障的安全網(wǎng)。