人民日?qǐng)?bào)記者 金歆 胡笑源

歲末年初，很多農(nóng)民工結(jié)束一年辛勞，打算回家過(guò)年。但不少農(nóng)民工特別是建筑行業(yè)農(nóng)民工來(lái)信反映，干完活卻沒有按時(shí)足額拿到工資。

為何農(nóng)民工反映欠薪問(wèn)題多為建筑行業(yè)？相關(guān)問(wèn)題如何解決？帶著這些問(wèn)題，記者進(jìn)行了探訪。

現(xiàn)狀究竟如何？

墊資建設(shè)的“資金鏈條倒置”模式，導(dǎo)致農(nóng)民工成風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者

2025年12月29日，湖北十堰市鄖陽(yáng)區(qū)，記者在瑟瑟寒風(fēng)中見到了來(lái)信反映欠薪問(wèn)題的農(nóng)民工王明（化名）。

“2020年至2024年，我在鄖陽(yáng)區(qū)‘漢水金岸’小區(qū)項(xiàng)目做瓦工?！蓖趺髡f(shuō)，施工期間，“包工頭”每月給1000至2000元的生活費(fèi)，并約定：工資按施工面積計(jì)算，每年年底結(jié)算一次。

“直到現(xiàn)在，只在2020年底結(jié)過(guò)一次工資?！蓖趺髡f(shuō)，“總共欠我9萬(wàn)多元。我們一起參與這個(gè)項(xiàng)目的有127人，共被拖欠工資725萬(wàn)余元?！?/p>

“當(dāng)前一些建筑工地雇用農(nóng)民工，仍采取平時(shí)付一些生活費(fèi)，工程結(jié)束或年底時(shí)才結(jié)算工資的支付方式。”長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、社會(huì)法室副主任王天玉認(rèn)為，這就可能出現(xiàn)拖欠工資的問(wèn)題。

除了王明，近來(lái)，人民日?qǐng)?bào)接到不少農(nóng)民工的投訴：

甘肅蘭州市農(nóng)民工姚師傅表示，2023年8月至10月，他們5人在甘肅公航旅金融倉(cāng)儲(chǔ)基地（二期）項(xiàng)目承擔(dān)抹灰工作，仍有9萬(wàn)多元工資未支付；

河北張家口市農(nóng)民工劉師傅表示，他們3人2024年3月至6月在河北大廠回族自治縣“潮白河孔雀城紫涵園75號(hào)樓”做二次構(gòu)造工，至今仍被拖欠4萬(wàn)元工資；

…………

拖欠工資的理由是什么？

記者就“漢水金岸”小區(qū)項(xiàng)目欠薪問(wèn)題采訪了湖北十堰市鄖陽(yáng)區(qū)住建部門負(fù)責(zé)人。他介紹：“小區(qū)的建設(shè)單位是十堰市镕鑫偉業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，施工總承包單位為湖北申昌建設(shè)有限公司。”他表示，因?yàn)檫@個(gè)小區(qū)選址不佳，預(yù)售時(shí)房子賣不出去無(wú)法回款。镕鑫偉業(yè)公司自身資金不足，無(wú)法支付給施工單位工程款；施工方也無(wú)資金繼續(xù)小區(qū)建設(shè)，更無(wú)力支付農(nóng)民工工資。

房地產(chǎn)項(xiàng)目賣得好不好，屬于開發(fā)商應(yīng)該承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)，也要農(nóng)民工承擔(dān)嗎？一名建筑行業(yè)從業(yè)者表示，層層墊資施工在行業(yè)內(nèi)仍然存在。這種“資金鏈條倒置”模式，讓農(nóng)民工也成為最終的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。

“開發(fā)商要求總承包單位墊資，通常支付一部分工程款便要求開工。之后總包要求分包單位墊資，分包單位再要求‘包工頭’墊資?！蓖跆煊窠榻B，一旦開發(fā)商因經(jīng)營(yíng)問(wèn)題無(wú)法支付工程款，總包單位就無(wú)法向下家支付工程款，最后風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到農(nóng)民工身上，農(nóng)民工也就拿不到工資。

防范為何失效？

違法轉(zhuǎn)包、掛靠，導(dǎo)致保障農(nóng)民工工資的規(guī)章制度落實(shí)不力

“2020年《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）等出臺(tái)后，防范農(nóng)民工欠薪的規(guī)章制度都比較完善了。”司法部法律援助“安心行動(dòng)”專家顧問(wèn)、北京福茂律師事務(wù)所主任時(shí)福茂說(shuō)，問(wèn)題還是出在具體制度的落實(shí)上。

防止欠薪，首先要明確“發(fā)工資的責(zé)任人是誰(shuí)”。為此，《條例》規(guī)定了施工總承包單位代發(fā)制度，并規(guī)定分包、轉(zhuǎn)包單位拖欠農(nóng)民工工資的，均由施工總承包單位先行清償。如果這項(xiàng)規(guī)定落實(shí)到位，即使采取“資金鏈條倒置”的墊付模式，也將很大程度減少欠薪事件發(fā)生。

然而，時(shí)福茂介紹，現(xiàn)實(shí)中個(gè)別施工單位將工程違法轉(zhuǎn)包、違法分包，部分項(xiàng)目分包層級(jí)多達(dá)5—6級(jí)，還有的采取“掛靠”方式，借用其他公司名義承攬工程，實(shí)際施工主體和備案施工單位并不一致，“近年來(lái)有關(guān)部門加大查處力度，一些公司就采取‘借用人員’等更隱秘的方式?！?/p>

“這就可能導(dǎo)致總承包單位代發(fā)制度落空。”王天玉解釋，有的工程層層轉(zhuǎn)包后，施工總承包單位根本不知道誰(shuí)參與了施工，也就不可能去給農(nóng)民工發(fā)工資。農(nóng)民工也不知道該向誰(shuí)追討工資，確認(rèn)用工關(guān)系也有困難。

“漢水金岸”小區(qū)項(xiàng)目即屬于這種情況，鄖陽(yáng)區(qū)住建部門負(fù)責(zé)人介紹，小區(qū)4號(hào)樓、5號(hào)樓，建設(shè)登記施工單位為湖北申昌公司，實(shí)際施工方是黃某等兩名“包工頭”帶領(lǐng)的包工隊(duì)。

“我們和申昌是‘掛靠’關(guān)系，和他們簽了‘協(xié)議’，借用他們的名頭施工?！秉S某對(duì)記者表示。

鄖陽(yáng)區(qū)住建部門負(fù)責(zé)人表示，申昌公司遠(yuǎn)在距十堰數(shù)百公里的鄂州。而且申昌公司已經(jīng)沒有承建工程的能力，無(wú)力支付農(nóng)民工工資。

用工實(shí)名制管理是另一項(xiàng)重要制度?！稐l例》規(guī)定，“施工總承包單位或者分包單位應(yīng)當(dāng)依法與所招用的農(nóng)民工訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行用工實(shí)名登記”“未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行用工實(shí)名登記的人員，不得進(jìn)入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工?！?/p>

“應(yīng)該說(shuō)，用工實(shí)名制管理明確了發(fā)工資的對(duì)象，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)每名工人的工資賬戶進(jìn)項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)控，就能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)欠薪的問(wèn)題?！编y陽(yáng)區(qū)人社部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

現(xiàn)實(shí)中，實(shí)名制落實(shí)不到位的情況依然存在。河北張家口市一名“包工頭”告訴記者，在自己施工的工地，登記的是一批人，實(shí)際干活的是另一批人?！艾F(xiàn)在不少地方要求‘實(shí)名掃臉’進(jìn)工地，我們就另開一個(gè)側(cè)門?！?/p>

上文提到的劉師傅也告訴記者，自己從沒遇到過(guò)需要實(shí)名登記的情況，“聽都沒聽說(shuō)過(guò)?！?/p>

王天玉表示，一些農(nóng)民工擔(dān)心實(shí)名制后，個(gè)人工資流水納入監(jiān)管，要承擔(dān)納稅等“額外成本”，自己也會(huì)配合規(guī)避實(shí)名制。

此外，《條例》對(duì)“農(nóng)民工工資專用賬戶”進(jìn)行規(guī)定：“施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶，專項(xiàng)用于支付該工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資?！睂?duì)此，王天玉介紹，現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別地方監(jiān)管不到位，導(dǎo)致這些制度流于形式?！氨热绻べY保證金，可能只是應(yīng)付檢查時(shí)‘過(guò)一下賬’。”

記者了解到，去年發(fā)生在山西洪洞縣的一樁農(nóng)民工欠薪案中就存在類似情況，工程施工總承包單位以開具保函的形式設(shè)立了工資保證金，但保函有效期內(nèi)仍有農(nóng)民工被欠薪。

維權(quán)難在哪里？

企業(yè)用工不規(guī)范、勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度不夠，農(nóng)民工自我保護(hù)能力不足

“企業(yè)用工不規(guī)范是農(nóng)民工討薪維權(quán)難的重要原因?！睍r(shí)福茂表示。

據(jù)了解，用人單位與農(nóng)民工之間不簽勞動(dòng)合同甚至任何書面協(xié)議的情況十分普遍?！肮さ厣洗蠖嗍前ゎ^招人來(lái)干項(xiàng)目，很多是熟人、親戚，覺得沒必要簽。有時(shí)在這里干幾天就得去找別的活干，簽合同反而受約束?！鄙綎|菏澤市農(nóng)民工鄭師傅表示。

缺乏合同協(xié)議，導(dǎo)致農(nóng)民工討薪時(shí)難以提供能客觀證明勞動(dòng)關(guān)系和工資實(shí)際金額的證據(jù)。

甘肅蘭州市農(nóng)民工姚師傅遇到欠薪后，去勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)，手里卻只有一張班組長(zhǎng)手寫的“欠條”，內(nèi)容僅包含“抹灰面積”、8月份和9月份收到工資數(shù)額等，也沒有加蓋任何公章。

在“漢水金岸”小區(qū)項(xiàng)目務(wù)工的魏師傅表示，早在2020年工程第一次出現(xiàn)欠薪時(shí)，自己就曾到勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)。但當(dāng)時(shí)自己拿不出任何在該工地務(wù)工的證明，勞動(dòng)監(jiān)察部門表示難以處理。

劉師傅則表示，因?yàn)樽约簺]有合同，或其他可以證明事前約定工資數(shù)額的證據(jù)，用工方不認(rèn)可自己主張的工資數(shù)額，維權(quán)陷入僵局?！拔以诠さ厣系墓ぷ魇瞧龃u，口頭約定好總價(jià)12萬(wàn)余元，可現(xiàn)在用工方對(duì)這個(gè)數(shù)不認(rèn)賬，我也沒辦法?！?/p>

“勞動(dòng)保障監(jiān)察行政執(zhí)法力度不夠是農(nóng)民工討薪難的又一原因?！睍r(shí)福茂表示，用工方欠薪，或者不按要求簽訂用工協(xié)議，歸根到底都是違法行為，都需要執(zhí)法部門予以糾正處罰。但當(dāng)前基層勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力量不足，近年來(lái)又因相關(guān)改革機(jī)構(gòu)裁撤合并，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)無(wú)法覆蓋監(jiān)管需求的情況。

鄖陽(yáng)區(qū)勞動(dòng)監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人也表示，自己部門在編且能勝任工作的執(zhí)法人員僅有2人，很難滿足執(zhí)法需求。

此外，維權(quán)成本高、信息不對(duì)稱、農(nóng)民工自我保護(hù)能力有限等問(wèn)題，也制約著農(nóng)民工討薪維權(quán)的有效性。

一些農(nóng)民工往往先后在全國(guó)多地務(wù)工，跨域討薪成了難題。在北京務(wù)工的農(nóng)民工張師傅表示，自己在山東一個(gè)工地被欠薪，“我總不能一直待在山東要錢，還得去別處干活掙錢。專門去一趟成本也很高?！?/p>

記者在鄖陽(yáng)區(qū)群眾來(lái)訪接待中心詢問(wèn)一名農(nóng)民工為何不采取訴訟等方式維權(quán)，他告訴記者，“我們文化水平不高，哪懂得‘訴訟’‘仲裁’是什么?！?/p>

問(wèn)題如何破解？

縮短建筑業(yè)農(nóng)民工發(fā)薪周期，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法力度，提供法律援助

近日，“漢水金岸”小區(qū)項(xiàng)目多名務(wù)工人員告訴記者，他們拿到工資了。據(jù)悉，鄖陽(yáng)區(qū)有關(guān)部門多方籌措資金，通過(guò)先行墊付的方式，解決了包括127名農(nóng)民工在內(nèi)的200多人近1000萬(wàn)元工資的拖欠問(wèn)題。

“應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)，各地各部門都在想方設(shè)法解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題，取得了不少進(jìn)展?！蓖跆煊癖硎?。

不久前，國(guó)務(wù)院就業(yè)促進(jìn)和勞動(dòng)保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)通知，自2025年11月1日至2026年春節(jié)前，在全國(guó)開展治理欠薪冬季行動(dòng)，目前各地均取得一定成果。全國(guó)根治欠薪線索反映平臺(tái)上線后，為農(nóng)民工討薪提供了不少便利。

各地各部門還采取措施，從源頭治理農(nóng)民工欠薪。例如，湖北某市住建部門負(fù)責(zé)人介紹，目前湖北省大部分工程項(xiàng)目納入智慧工地建設(shè)要求，利用人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)工人實(shí)名制進(jìn)出工地、發(fā)放工資實(shí)時(shí)數(shù)字化監(jiān)管。而對(duì)“三包一掛”（即違法發(fā)包、非法轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠施工），許多地方先后開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。去年11月，最高人民法院還發(fā)布建設(shè)工程質(zhì)量保護(hù)典型案例，明確懲治“三包一掛”等危害建設(shè)工程質(zhì)量的違法行為。

建筑業(yè)農(nóng)民工欠薪背后仍存在一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，需對(duì)癥下藥。

“農(nóng)民工一般都是項(xiàng)目結(jié)束或年底發(fā)現(xiàn)被欠薪，這時(shí)去維權(quán)，施工方和包工頭都已離場(chǎng)，很可能‘找不到人’?！蓖跆煊窠ㄗh：可以專門出臺(tái)規(guī)定，縮短農(nóng)民工工資發(fā)放時(shí)間周期。

“根據(jù)崗位情況，適合日結(jié)的日結(jié)，適合周結(jié)的周結(jié)。”王天玉進(jìn)一步解釋，如果出現(xiàn)欠薪，農(nóng)民工能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。此時(shí)去維權(quán)，不會(huì)找不到施工方；既然施工還在進(jìn)行，工程款肯定未“見底”，施工方還有資金給工人發(fā)工資；也便于對(duì)工作量、工資數(shù)額進(jìn)行舉證。如果因違法轉(zhuǎn)包、掛靠影響討要工資，有關(guān)部門也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、取證。

“欠薪屬于違法行為，該進(jìn)行行政處罰的一定不能推給調(diào)解、仲裁?！睍r(shí)福茂強(qiáng)調(diào)，還是要強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察保障行政執(zhí)法力量，可以考慮優(yōu)化建立專門執(zhí)法隊(duì)伍。

此外，許多農(nóng)民工都反映，對(duì)法律不了解不熟悉，是其討薪維權(quán)的重要障礙。時(shí)福茂建議，根據(jù)法律援助法相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民工遭遇欠薪問(wèn)題時(shí)可以申請(qǐng)法律援助。但現(xiàn)實(shí)中，許多農(nóng)民工不知道自己可以或如何申請(qǐng)法律援助。“需要司法行政等部門在農(nóng)民工群體中加強(qiáng)宣傳，讓農(nóng)民工群體了解尋求法律援助的渠道?！?/p>